從最高院一例裁定來看城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)

   在涉及管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的糾紛案件中，對于燃?xì)饨?jīng)營者所享有的特許經(jīng)營權(quán)性質(zhì)究竟為何，目前在業(yè)內(nèi)存在諸多爭議，同時該問題對糾紛案件的審理來說亦無法回避，因為特許經(jīng)營權(quán)的定性將對燃?xì)饨?jīng)營者在特定區(qū)域范圍內(nèi)享有排他性權(quán)利的基礎(chǔ)產(chǎn)生直接影響。然而受制于物權(quán)法定原則，法律并沒有將其定性為物權(quán)，且截至目前為止，最高人民法院尚未就此直接發(fā)表指導(dǎo)性意見，在司法實踐中案由的確定、法律的適用和最終的裁判都存在不一致的情形。今天，陽光所的天然氣律師將就此問題提出一點(diǎn)思考，歡迎留言并討論。
   一、城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)在司法實踐中的問題
   通過對國內(nèi)涉及管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)糾紛案件的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因?qū)μ卦S經(jīng)營權(quán)區(qū)域范圍發(fā)生爭執(zhí)的情形下，不少法院認(rèn)為在相關(guān)行政機(jī)關(guān)未參與訴訟程序并就相關(guān)事實做澄清或者說明的情形下，審判機(jī)關(guān)應(yīng)拒絕替行政機(jī)關(guān)對雙方特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域范圍進(jìn)行確認(rèn)，并以此類理由裁定當(dāng)事人之間的侵權(quán)糾紛不屬于民事訴訟的受案范圍而駁回起訴。有代表性的判例如：在灤縣兆薪燃?xì)庥邢薰九c灤縣新奧清潔能源有限公司之間關(guān)于管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)爭議糾紛再審一案中，最高人民法院最終出具了(2013)民申字第314號民事裁定書，認(rèn)為“即使上述兩份協(xié)議在經(jīng)營范圍上存有沖突，也是灤縣人民政府根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展與規(guī)劃依行政職權(quán)作出的決策，法院在本案用益物權(quán)糾紛中均無權(quán)替灤縣人民政府作出解釋，并對雙方的經(jīng)營范圍進(jìn)行具體劃分”。       
對于上述裁判的認(rèn)定思路和法律適用，筆者雖持保留意見的態(tài)度但因不是本文分析重點(diǎn)不再贅述，但是正基于此，我們在這起被駁回起訴的案件裁定中看到最高法院將關(guān)于城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的爭議糾紛確定為了用益物權(quán)糾紛，這是否應(yīng)當(dāng)視為該裁定將特許經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)？繼而該認(rèn)定是否又違反了物權(quán)法定的原則以及與“不屬于民事訴訟的受案范圍而駁回起訴”相矛盾？因此，特許經(jīng)營權(quán)究為何種性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)筑其排他性的依據(jù)，通常是當(dāng)事人相關(guān)訴訟請求能否獲致法院支持的關(guān)鍵之一。
   二、城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)首先是一種民事財產(chǎn)性權(quán)益

   城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議本身具有“行政合同”和“民事合同”的雙重性，而對其標(biāo)的特許經(jīng)營權(quán)而言，雖然政府對管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)進(jìn)行了不同程度的要求和規(guī)制，但應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這是基于合同的契約性而非行政權(quán)力所為。對于投資方的企業(yè)來講，更多則體現(xiàn)出平等自愿和等價有償?shù)氖找嫘蕴攸c(diǎn)，因而特許經(jīng)營權(quán)本身首先應(yīng)當(dāng)具備民事權(quán)益的特征，否則也不符合《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的立法本意。此外，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營特定區(qū)域管道燃?xì)鈽I(yè)務(wù)的資格，依現(xiàn)行會計準(zhǔn)則其屬于無形資產(chǎn)的范疇，經(jīng)營者執(zhí)此可獲取經(jīng)濟(jì)利益，因此究其性質(zhì)亦具有財產(chǎn)性權(quán)益的特點(diǎn)。
   與傳統(tǒng)大陸法系國家侵權(quán)法體系對于權(quán)利和利益之保護(hù)采取不同侵權(quán)構(gòu)成要件的立法慣例不同，我國現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》采用概括式的立法方式，亦即對于侵權(quán)的對象統(tǒng)稱為民事權(quán)益。承此，在兩方之間無契約關(guān)系的情形下，因侵犯城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的糾紛，在我國應(yīng)當(dāng)屬于侵權(quán)責(zé)任法所調(diào)整和規(guī)范的對象。
   三、城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)同時應(yīng)是一種準(zhǔn)物權(quán)
   如上文所述，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)雖來源于特許經(jīng)營協(xié)議，但他的性質(zhì)卻并非合同權(quán)利，因為特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、機(jī)制和權(quán)利客體都非特許經(jīng)營協(xié)議所能覆蓋。對合同來講，債權(quán)人享有的是對債務(wù)人的請求權(quán)，而特許經(jīng)營權(quán)除可以要求政府在特許的期限內(nèi)依約提供各種便利（包括提供劃撥土地使用權(quán)等）以外，還可要求主管部門不得將經(jīng)營者所享有特許經(jīng)營權(quán)的區(qū)域進(jìn)行重復(fù)行政許可而授予其他第三人特許經(jīng)營權(quán)，同時還有權(quán)要求任意第三人不得侵犯該權(quán)利。經(jīng)營者受領(lǐng)該等給付之后，即可有權(quán)自主開展燃?xì)饨?jīng)營業(yè)務(wù)以獲取收益，這些帶有用益性及排他性質(zhì)的權(quán)利已經(jīng)超出了合同的涵蓋范圍，從現(xiàn)行立法中找尋依據(jù)的話，可以發(fā)現(xiàn)其與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)甚至地役權(quán)都具相似性。因此，可以認(rèn)為城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿捞卦S經(jīng)營權(quán)具有類似于物權(quán)的性質(zhì)又非物權(quán)，應(yīng)是一種準(zhǔn)物權(quán)因而具有排他性。
   在與物權(quán)法定原則相矛盾的層面上，最高人民法院發(fā)布的第11批指導(dǎo)性案例中的第53號案例就提供了較好的借鑒意義。該案例旨在明確特許經(jīng)營權(quán)中的運(yùn)營和維護(hù)部分屬于經(jīng)營者的義務(wù)，而其收益權(quán)部分則屬于經(jīng)營者的權(quán)利，由于特許經(jīng)營權(quán)中的運(yùn)維部分通常不屬于可轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)利，故特許經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押實質(zhì)上也是收益權(quán)的質(zhì)押。雖然當(dāng)時法律、行政法規(guī)及相關(guān)司法解釋并未規(guī)定該等權(quán)利可質(zhì)押，但其與公路收益權(quán)性質(zhì)上相類似，在合理的法律類比下應(yīng)允許其出質(zhì)。所以，該指導(dǎo)案例在協(xié)調(diào)新生物權(quán)與物權(quán)法定原則方面提供了重要的指引。
   而在司法實踐中，前述觀點(diǎn)已被各地方法院接受并適用于裁判，如百色市中級人民法院在（2012）百中民一終字第385號判決書中對城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)認(rèn)定為：“……其核心權(quán)利特許經(jīng)營權(quán)為新型的財產(chǎn)權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)，具有獨(dú)占性和排他性，該權(quán)利受法律的保護(hù)，侵犯特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。”

   四、結(jié)語
   基于前文，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)作為一種民事財產(chǎn)性權(quán)益，將其定義為債權(quán)并不能夠囊括其的內(nèi)涵和外延，同時受制于物權(quán)法定的原則，其亦并非物權(quán)。然而，通過合理的類比解釋，我們可以認(rèn)為其類似于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)屬于一種準(zhǔn)物權(quán)而具排他性。
    對于城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，我們建議在《特許經(jīng)營協(xié)議》中明確約定，經(jīng)營者在特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域范圍內(nèi)享有獨(dú)家供氣權(quán)，且主管機(jī)關(guān)不得重復(fù)許可并授予其他第三方主體在該區(qū)域范圍內(nèi)享有特許經(jīng)營權(quán)。如發(fā)現(xiàn)在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)存有其他第三方主體鋪設(shè)管道和開展燃?xì)饨?jīng)營的行為，應(yīng)立即與主管部門溝通竭力主張權(quán)益，并視具體情況立即提起行政訴訟主張撤銷主管機(jī)關(guān)重復(fù)實施行政許可的違法行為。以此避免發(fā)生“鑒于該等第三方主體業(yè)已開展管道建設(shè)和經(jīng)營，如撤銷該違法行政許可行為，可能對公共利益造成重大損害，而致使法院認(rèn)為應(yīng)不予撤銷”（司法機(jī)關(guān)常持此觀點(diǎn)）的不利情形，從而導(dǎo)致經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)區(qū)域范圍縮小而影響收益。 

發(fā)布日期：2018-09-18 10:54:02